Departementet – opptegnelser fra et byråkratkontor
Eivind Tesaker
Dreyers forlag, 2015
Eivind Tesaker har skrevet en nødvendig bok. Det er å håpe at mange tar seg tid til å lese den, innimellom alle nye retningslinjer, regelverk og risikovurderinger som en alminnelig ansatt må krysse av på å ha lest og forstått.
Tesaker dokumenterer at i samme periode som det offentlige apparat har est kraftig ut, har produktivitet og gjennomføringsevne gått ned. En av årsakene er det nye kontroll- og dokumentasjonsregimet som har blitt en gjøkunge som stjeler ressurser og oppmerksomhet fra det offentliges kjerneoppgaver. Da Anders Behring Breivik slo til 22. juli 2011 var det syv år siden man hadde vedtatt å stenge Grubbegata, noe som ville ha hindret ham i å plassere bilen med eksplosiver utenfor Statsministerens kontor. Og det er fortsatt ikke bygget noen bybane til Fornebu, 19 år etter et politisk vedtak og en rekke kostbare utredninger. Det skyldes neppe ond vilje, snarere summen av gode viljer og målsetninger og instanser som drar i hver sin retning. En kan kanskje kalle det bredt fokus-syndromet.
Tesaker skildrer fremveksten av en rekke nye oppgaver som offentlig forvaltning er blitt pålagt i løpet av de siste 20 åra. Mangt kjenner en også fra private organisasjoner. Noe av dette er så absurd at jeg fremkaster en personlig spådom: Hvis boka om ti år finner en ung leser, vil følgende spørsmål trenge seg på: All denne luftige retorikken av «visjoner» og «verdier», den liturgiske bruken av varmluft-mantraer som voksne folk var kurset i og som de gjentok som papegøyer: Trodde dere virkelig på dette babbelet? Var det ingen som sa ifra?
Statsadministrasjonens vekst
La meg straks foregripe en mulig mistanke hos lojale sosialdemokrater (jeg vet dere fortsatt finnes): Dette er ikke en sammenrasket bukett av tilfeldig kantinepreik og anekdotisk bevisførsel som skal underbygge følelsen av at alt var mye bedre den gang forfatteren var ung og kjente seg hjemme i sin egen samtid. Den påstår ikke at alt blir bra bare man lar det private næringsliv få styre med sitt i fred med en minst mulig offentlig forvaltning. Dette er en lojal kritikk fra en statsansatt, båret av et yrkesetos som forstår sin egen rolle som en som skal forvalte felles knapphetsgoder mest mulig effektivt og rettferdig til beste for det felleskapet som betaler hans lønn.
Det er mulig noe av dette virker gammeldags for de siste dagers reisende i nettverksbygging og begeistret nytale. Men som Heinrich Böll påpekte; fordelen ved å ikke være så moderne er at man ikke så fort blir umoderne. Det er når en bestemt retning er på høyden av sin utbredelse, når dens retorikk tilsynelatende oversvømmer alle gamle skranker for sin innflytelse, at frøene for dens egen undergang såes. Det får være grenser, også for de mange gode hensikter og karismatiske visjoners herredømme over tid og penger.
Forfatteren dokumenterer veksten i norsk statsadministrasjon, som i motsetning til Sverige og Danmark har fortsatt ufortrødent etter årtusenskiftet. Fra 1991 til 2012 har antall departementsansatte økt med 40%. I samme periode gikk antall stortingsmeldinger og regjeringsforslag ned. For å få plass til alle nyansatte og spare penger har man nå besluttet å bygge åpne kontorlandskap. Tesaker viser til forskning på hvordan det påvirker konsentrasjon og effektivitet.
Kverulant eller whistleblower?
Noe av boken omhandler Tesakers egne erfaringer fra Kulturdepartementet, hvor han har vært ansatt siden 2001. Det er alltid med en viss skepsis jeg lytter til aktørers fortellinger fra institusjoners indre liv. I min jobb som transkribent blir jeg ofte slått av hvor utrolig sprikende ulike parters beskrivelse av samme institusjon kan være. I hvilken grad makter Tesaker å gi en rimelig og balansert beskrivelse av forhold og konflikter der han selv er en aktør med sterke synspunkt? Er han en polemisk kverulant eller en rakrygget og modig «whistleblower»? Er det lojaliteten til hans embetsforståelse som gjør at han tar ubehaget ved å tale der andre tier? Som leser heller jeg mot å anta det siste. Det skyldes at de øvrige beskrivelser og slutninger i boka virker rimelige, at de støtter opp om talerens troverdighet.
Han avstår fra bastante konklusjoner ut fra det materialet som presenteres. Tesaker holder seg til Hambros råd om at man skal ikke skrive fy fanden, man skal få leseren til å tenke fy fanden. Så lenge en sammenligner historiske veivalg med kontrafaktiske spekulasjoner (hva ville skjedd hvis), er det vanskelig å være skråsikker. Men henvisningen til ferske erfaringer fra Sverige og Danmark sannsynliggjør påstanden om at en trimming av offentlig administrasjon kan være forenlig med økt produktivitet. Og økt produktivitet – å få mer igjen av felles knapphetsgoder – må da være et omforent mål for alle som ønsker at det offentlige skal ha en viktig rolle som yter av public service til alle borgere.
Forfatterens kritiske blikk faller på mange ulike fenomen fra de siste tiår som til sammen forklarer den dalende evnen til å levere resultater på en rekke kjerneområder. Han er innom skole, helsevesen, politi, offentlig administrasjon. Det trekkes veksler på erfaringer fra andre land og det legges fram talldokumentasjon som understøtter påstandene i boken. Ta fenomenet risikovurdering – som virkelig skjøt fart etter 9/11 2001 – og all den tid som brukes på å registrere feil, gjennomføre tiltak, prosedyrebeskrivelser, «lukking» av feil etc. & atter etc. Dette har ført til et rapporteringsregime og en ressursbruk hinsides alle rimelige proporsjoner. Pendelen har beveget seg svært langt i retning av å vektlegge formelle prosedyrer. Det outrerte rapporterings- og måleregimet har ofte gått på bekostning av muligheten til å være til stede og ta selvstendige avgjørelser basert på faglig skjønn når konkrete problemer oppstår.
Floskler og varm luft.
Den kanskje mest interessante kritikken retter seg mot dreiningen i retning av det sosiologen Weber kalte karismatisk makt, der makt gis til den som evner å lede gjennom begeistring og trosvisshet. Dette har til dels erstattet den formelle og faglige autoriteten som tradisjonelt har legitimert og definert byråkratiets maktutøvelse. Les for eksempel «Ona Fyr» av Ingebrigt Steen Jensen, som Tine kjøpte inn 19 000 eksemplarer av, og forsøk så å sammenfatte meningsinnholdet i denne begeistrede ordgrøten. En minnes Helmut Schmidts svar da han ble spurt hvilke visjoner han hadde i politikken: Den som har visjoner burde oppsøke lege. Mye av disse verdibaserte ledelse-flosklene er jo ganske overpriset svada de fleste håndterer på samme måte som DDRs offisielle retorikk. Noen få begeistrede tror på det, resten mimer interesse for å unngå trøbbel. Men det er ikke bare problematisk bruk av ressurser når hver etat skal formulere og implementere egne «kjerneverdier» og «visjoner» for sin virksomhet. I tillegg blir ofte begeistring obligatorisk og kritiske spørsmål oppfattes som sabotasje av lagånd og gruppesamhold. Ta for eksempel trylleformularet «raushet», som skal få den siste kritiske surpomp til å ta bølgen:
«Raushet som en verdi gjør det vanskeligere å trekke fram hensynet til effektivitet og faglighet, fordi effektive og faglig baserte beslutninger alltid vil ga på bekostning av noen. En effektiv og faglig basert beslutning vil derfor alltid oppfattes av noen som lite raus. Raushet som en hovedverdi kan være en effektiv stopper for intern kritikk. Særlig når det samtidig sies at det å etterleve departementets verdier vil kunne få betydning for lønnsutviklingen for den enkelte medarbeider.»
Quentin Skinner nevner i et foredrag om begrepet frihet at under føydalismen var the flatterer (smigreren) en vanlig karikatur som folk lett kjente igjen. Smigreren lever av sin velgjørers gunst, han har ingen formelle legale rettigheter som sikrer hans posisjon om han skulle falle i unåde hos sin herre. Så han er i praksis ikke fri til å si sin mening. Tesaker beskriver lignende mekanismer i en organisasjonskultur som verdsetter korpsånd og begeistring fremfor faglig kompetanse og kritisk fornuft. Det vil gå ut over kvalitetssikringen av beslutninger fordi de ansatte holder tilbake relevante innvendinger og kritikk av frykt for konsekvensene.
En lojal kritikk
Tesaker leverer en tematisk omfattende kritikk, og peker blant annet på sammenhengen mellom økonomisk motiverte aktører og ulike trender innen alt fra «ledelsesfilosofi» og coaching til leveranser av dyre, halvferdige software-system der brukeren må tilpasses softwaren i stedet for omvendt. Han er lojalt kritisk og ingen svartmaler, og trekker også fram vellykkede satsninger som for eksempel den digitale selvangivelsen som har gitt en klar rasjonaliseringsgevinst. Det som skildres er ikke ukjente fenomen i det private næringsliv. Men fordi feilinvesteringer der vil kunne true firmaets fortsatte eksistens, vil en i større grad foreta en kritisk vurdering av forholdet mellom kostnad og nytte.
Eivind Tesakers positive motsvar til de misforhold han drøfter er å la det offentlige konsentrere seg om sine kjerneoppgaver og ikke la et overdrevet tverrfaglig samarbeid og sprikende målsetninger pulverisere beslutningsansvar og lamme gjennomføringsevne. Og å pleie en kultur som verdsetter saklig kritikk og motforestillinger der beslutninger bygger på faglig skjønn og åpen debatt. Aksepter at feil vil skje, lær av dem, men ikke skjul dem. Bruk færre ressurser på tomme prosedyrer hvis fremste formål er å vise at en har fulgt forskriftene og følgelig ikke kan stilles til ansvar for noe.
Skulle det være noe å innvende – og det skal det jo – så burde forfatteren ha vært innom færre problemområder i løpet av de drøyt 200 sidene. Noen tema blir for overfladisk og unyansert behandlet. I sin form er dette traus sakprosa uten mange lysglimt i form av stilistiske lykketreff og malisiøse perler. Men innholdet i kritikken er viktig og budskapet kommer tydelig nok fram. Så det burde være et godt grunnlag for en debatt vi blir klokere av å ta.
[Opprinnelig publisert i Minerva nett 3.mars]
Og nå som du trodde du var ferdig bør du for all del unngå å trykke her !
Noe av boken omhandler Tesakers egne erfaringer fra Kulturdepartementet, hvor han har vært ansatt siden 2001. Det er alltid med en viss skepsis jeg lytter til aktørers fortellinger fra institusjoners indre liv. I min jobb som transkribent blir jeg ofte slått av hvor utrolig sprikende ulike parters beskrivelse av samme institusjon kan være. I hvilken grad makter Tesaker å gi en rimelig og balansert beskrivelse av forhold og konflikter der han selv er en aktør med sterke synspunkt? Er han en polemisk kverulant eller en rakrygget og modig «whistleblower»? Er det lojaliteten til hans embetsforståelse som gjør at han tar ubehaget ved å tale der andre tier? Som leser heller jeg mot å anta det siste. Det skyldes at de øvrige beskrivelser og slutninger i boka virker rimelige, at de støtter opp om talerens troverdighet.
Han avstår fra bastante konklusjoner ut fra det materialet som presenteres. Tesaker holder seg til Hambros råd om at man skal ikke skrive fy fanden, man skal få leseren til å tenke fy fanden. Så lenge en sammenligner historiske veivalg med kontrafaktiske spekulasjoner (hva ville skjedd hvis), er det vanskelig å være skråsikker. Men henvisningen til ferske erfaringer fra Sverige og Danmark sannsynliggjør påstanden om at en trimming av offentlig administrasjon kan være forenlig med økt produktivitet. Og økt produktivitet – å få mer igjen av felles knapphetsgoder – må da være et omforent mål for alle som ønsker at det offentlige skal ha en viktig rolle som yter av public service til alle borgere.
Forfatterens kritiske blikk faller på mange ulike fenomen fra de siste tiår som til sammen forklarer den dalende evnen til å levere resultater på en rekke kjerneområder. Han er innom skole, helsevesen, politi, offentlig administrasjon. Det trekkes veksler på erfaringer fra andre land og det legges fram talldokumentasjon som understøtter påstandene i boken. Ta fenomenet risikovurdering – som virkelig skjøt fart etter 9/11 2001 – og all den tid som brukes på å registrere feil, gjennomføre tiltak, prosedyrebeskrivelser, «lukking» av feil etc. & atter etc. Dette har ført til et rapporteringsregime og en ressursbruk hinsides alle rimelige proporsjoner. Pendelen har beveget seg svært langt i retning av å vektlegge formelle prosedyrer. Det outrerte rapporterings- og måleregimet har ofte gått på bekostning av muligheten til å være til stede og ta selvstendige avgjørelser basert på faglig skjønn når konkrete problemer oppstår.
Floskler og varm luft.
Den kanskje mest interessante kritikken retter seg mot dreiningen i retning av det sosiologen Weber kalte karismatisk makt, der makt gis til den som evner å lede gjennom begeistring og trosvisshet. Dette har til dels erstattet den formelle og faglige autoriteten som tradisjonelt har legitimert og definert byråkratiets maktutøvelse. Les for eksempel «Ona Fyr» av Ingebrigt Steen Jensen, som Tine kjøpte inn 19 000 eksemplarer av, og forsøk så å sammenfatte meningsinnholdet i denne begeistrede ordgrøten. En minnes Helmut Schmidts svar da han ble spurt hvilke visjoner han hadde i politikken: Den som har visjoner burde oppsøke lege. Mye av disse verdibaserte ledelse-flosklene er jo ganske overpriset svada de fleste håndterer på samme måte som DDRs offisielle retorikk. Noen få begeistrede tror på det, resten mimer interesse for å unngå trøbbel. Men det er ikke bare problematisk bruk av ressurser når hver etat skal formulere og implementere egne «kjerneverdier» og «visjoner» for sin virksomhet. I tillegg blir ofte begeistring obligatorisk og kritiske spørsmål oppfattes som sabotasje av lagånd og gruppesamhold. Ta for eksempel trylleformularet «raushet», som skal få den siste kritiske surpomp til å ta bølgen:
«Raushet som en verdi gjør det vanskeligere å trekke fram hensynet til effektivitet og faglighet, fordi effektive og faglig baserte beslutninger alltid vil ga på bekostning av noen. En effektiv og faglig basert beslutning vil derfor alltid oppfattes av noen som lite raus. Raushet som en hovedverdi kan være en effektiv stopper for intern kritikk. Særlig når det samtidig sies at det å etterleve departementets verdier vil kunne få betydning for lønnsutviklingen for den enkelte medarbeider.»
Quentin Skinner nevner i et foredrag om begrepet frihet at under føydalismen var the flatterer (smigreren) en vanlig karikatur som folk lett kjente igjen. Smigreren lever av sin velgjørers gunst, han har ingen formelle legale rettigheter som sikrer hans posisjon om han skulle falle i unåde hos sin herre. Så han er i praksis ikke fri til å si sin mening. Tesaker beskriver lignende mekanismer i en organisasjonskultur som verdsetter korpsånd og begeistring fremfor faglig kompetanse og kritisk fornuft. Det vil gå ut over kvalitetssikringen av beslutninger fordi de ansatte holder tilbake relevante innvendinger og kritikk av frykt for konsekvensene.
En lojal kritikk
Tesaker leverer en tematisk omfattende kritikk, og peker blant annet på sammenhengen mellom økonomisk motiverte aktører og ulike trender innen alt fra «ledelsesfilosofi» og coaching til leveranser av dyre, halvferdige software-system der brukeren må tilpasses softwaren i stedet for omvendt. Han er lojalt kritisk og ingen svartmaler, og trekker også fram vellykkede satsninger som for eksempel den digitale selvangivelsen som har gitt en klar rasjonaliseringsgevinst. Det som skildres er ikke ukjente fenomen i det private næringsliv. Men fordi feilinvesteringer der vil kunne true firmaets fortsatte eksistens, vil en i større grad foreta en kritisk vurdering av forholdet mellom kostnad og nytte.
Eivind Tesakers positive motsvar til de misforhold han drøfter er å la det offentlige konsentrere seg om sine kjerneoppgaver og ikke la et overdrevet tverrfaglig samarbeid og sprikende målsetninger pulverisere beslutningsansvar og lamme gjennomføringsevne. Og å pleie en kultur som verdsetter saklig kritikk og motforestillinger der beslutninger bygger på faglig skjønn og åpen debatt. Aksepter at feil vil skje, lær av dem, men ikke skjul dem. Bruk færre ressurser på tomme prosedyrer hvis fremste formål er å vise at en har fulgt forskriftene og følgelig ikke kan stilles til ansvar for noe.
Skulle det være noe å innvende – og det skal det jo – så burde forfatteren ha vært innom færre problemområder i løpet av de drøyt 200 sidene. Noen tema blir for overfladisk og unyansert behandlet. I sin form er dette traus sakprosa uten mange lysglimt i form av stilistiske lykketreff og malisiøse perler. Men innholdet i kritikken er viktig og budskapet kommer tydelig nok fram. Så det burde være et godt grunnlag for en debatt vi blir klokere av å ta.
[Opprinnelig publisert i Minerva nett 3.mars]
Og nå som du trodde du var ferdig bør du for all del unngå å trykke her !